1. Sissejuhatus

Üldjuhul toimub meditsiinis patsiendi andmete töötlemine talle tervishoiuteenuse osutamise eesmärgil ja seaduse alusel ning see ei eelda eraldi nõusolekut.^*1 Andmete edastamine sellest protsessist väljapoole jäävatele isikutele tohiks reeglina toimuda vaid patsiendi nõusolekul. Siiski esineb elulisi olukordi, kus ilma patsiendi nõusolekuta võib tema andmete jagamine kolmandate isikutega olla vajalik tema enda huvides või teatud juhtudel olla tarvilik hoopis teiste inimeste õiguste ja huvide kaitsmiseks. Kuna aga andmete jagamine ilma patsiendi nõusolekuta kujutab endast kõrvalekallet konfidentsiaalsuse nõudest, mis arsti ja patsiendi vahelises suhtes kehtib, saab see toimuda vaid erandlikel juhtudel.

Konfidentsiaalsus on usaldusliku ravisuhte tekkimise oluliseks eelduseks. See on nii arstieetika printsiip^*2 kui ka tervisehoiuteenuse osutamisel osalevate isikute seadusest tulenev kohustus^*3, mille rikkumine võib kaasa tuua lausa karistusõigusliku tagajärje (sh vastutuse väärteo korras, millega võivad kaasneda üsna kõrged trahvid).^*4 Seejuures kujutab igasugune patsiendiandmete jagamine kolmandate isikutega endast ka patsiendi põhiõiguste olulist riivet. See tähendab, et selline andmete jagamine saab toimuda vaid selgel õiguslikul alusel.

Arstieetika kohaselt lasuvad arstil kohustused peamiselt patsiendi ees, kuid lisaks sellele asetab see arstile kohustusi ka ühiskonna suhtes tervikuna^*5, mistõttu ei tulene konfidentsiaalsuse printsiibist absoluutset andmete jagamise keeldu. Ka seadusandja on ette näinud võimaluse teatud erandlikel juhtudel patsiendiandmeid kolmandate isikutega jagada.^*6 Kuna psühhiaatria valdkonnas võivad avalduda spetsiifilised patsiendiga seotud riskid (sh isiku käitumisest tulenev potentsiaalne oht iseendale või teistele), reguleerib seda eraldi psühhiaatrilise abi seadus^*7 (PsAS), milles on kehtestatud rida täiendavaid konkreetsemaid erandeid saladuse hoidmise kohustusest kõrvalekaldumiseks. Samas on andmete jagamise (ulatuse) õiguspärasuse kogu risk pandud psühhiaatrilise abi osutajale. Sageli peab raviarst tegema selliseid otsuseid pingelistes ja aegkriitilistes olukordades. Seejuures võtab arst endale isikliku ja oma raviasutusele institutsionaalse riski, et andmete jagamist võidakse tagantjärgi hinnata ebaseaduslikuks.

Siinses artiklis analüüsitakse psühhiaatrilise abi seaduses sätestatud andmete jagamise võimaluste õiguslikke aluseid ning nende ajaloolist kujunemist, et selgitada välja seadusandja tahe normide loomisel ja kujundamisel viimase kahekümne aasta jooksul. Seejärel heidetakse kriitiline pilk Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 2022. aasta lahendile, mis piiras arusaama psühhiaatria valdkonnas patsiendi andmete jagamise õiguspärasusest. Viimaks selgitatakse kehtivas õiguses esinevaid kitsaskohti ja vastuolusid, mis võivad raskusi põhjustada nii patsientidele, tervishoiuteenuse osutajatele kui ka ühiskonnale laiemalt. Seejuures teevad autorid mh ettepaneku, et avalike ülesannete täitmiseks peaks ligipääs psühhiaatrilise ravi andmetele toimuma esmajoones läbi riikliku tervise infosüsteemi, mitte tervishoiuteenuse osutajate vahendusel.

2. Psühhiaatrilise ravi andmete jagamine

2.1. PsAS § 5 lõike 2 reguleerimisese

Psühhiaatria valdkonnas reguleerib patsiendi andmete jagamist kolmandate isikutega PsAS § 5 lõige 2. Viidatud paragrahv peaks pealkirja järgi rääkima üldisemalt psüühikahäirete diagnostikast ja psüühikahäiretega isikute ravist. Sätte esimene lõige seda teebki, sätestades üldiselt, et arst on psüühikahäirete diagnoosimisel ja psühhiaatrilise abi andmisel sõltumatu ning juhindub arstiteadusest, arstieetikast, seadustest ja muudest õigusaktidest. Kõnealuse paragrahvi järgnevad lõiked seevastu reguleerivad hoopis psühhiaatrilise ravi käigus kogutud teabe konfidentsiaalsust.

PsAS § 5 lõige 2 sätestab, et psüühilist seisundit, ravi ja diagnoosi puudutav teave on isiku eraelu saladus ja selle jagamine väljapoole raviprotsessi ei ole üldjuhul lubatud. Seejärel aga loetleb sama lõige kuus patsiendiandmete jagamist lubavat erandit. Esmalt tulebki hinnata, millist teavet lõige 2 üldse reguleerib – mis täpsemalt on need reeglina saladuse hoidmise kohustusega kaetud andmed, mille jagamine on erandjuhtudel lubatud.

Enne 10. jaanuaril 2025 jõustunud seadusemuudatust kasutati PsAS § 5 lõikes 2 fraasi „psühhiaatrilist ravi ja diagnoosi puudutav teave“. Mõistmaks sätte kujunemislugu, tuleb minevikku vaadates keskenduda sellele, juba 1997. aastal jõustunud esimeses redaktsioonis kasutuses olnud fraasile. Grammatiliselt tõlgendades pidanuks selliselt kirjeldatud teave olema kõikehõlmav – puudutama igasugust psühhiaatrilise ravi käigus kogutud või tekkinud teavet. Ka ajaloolis-teleoloogiline tõlgendus kinnitab seda, kuivõrd toonase eelnõu seletuskirjas märgiti:

„Psühhiaatrilisse ravisse ja diagnoosi puutuv teave tähendab ka andmeid psüühikahäirega isiku kohta, kui need andmed on seotud temale psühhiaatrilise abi andmisega.“^*8

Järelikult oli seadusandja ajalooline tahe tagada, et „psühhiaatrilist ravi ja diagnoosi puudutavat teavet“ sisustataks laialt, nii et see hõlmaks ka muid andmeid, mis on seotud isikule psühhiaatrilise abi andmisega. Selline lähenemine on loogiliselt mõistetav, sest PsAS § 5 lõike 2 peamiseks mõtteks oli sätestada patsiendi eraelu kõikehõlmavalt kaitsev piirang. Esialgu pidi ainsaks patsiendiandmete jagamist lubavaks erandiks olema patsiendi või tema seadusliku esindaja nõusolek. Riigiprokuratuuri ettepanekul lisati 1997. aastal vastu võetud seaduse redaktsiooni täiendav erand^*9, mille kohaselt oli teabe jagamine ilma patsiendi või tema seadusliku esindaja nõusolekuta lubatud vaid juurdlusorgani, politsei, prokuratuuri või kohtu seadusest tuleneva nõude alusel.^*10

Praktikas tekkinud probleemide tõttu asuti 2024. aastal PsAS § 5 lõiget 2 muutma. 2025. aasta alguses jõustunud redaktsioonis täpsustati PsAS § 5 lõike 2 üldist reguleerimiseset seeläbi, et varasem fraas „psühhiaatrilist ravi ja diagnoosi puudutav teave“ asendati sõnadega „psüühilist seisundit, ravi ja diagnoosi puudutav teave“ (s.t varasemale sõnastusele lisandus eraldiseisvalt „psüühiline seisund“). Nimetatud täienduse üheks ajendiks oli Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 2022. aasta lahend, milles mh leiti, et võlaõigusseaduses sätestatud üldise konfidentsiaalsuskohustuse tõttu hõlmab PsAS § 5 lõike 2 mõttes „psühhiaatrilist ravi ja diagnoosi puudutav teave“ kitsalt vaid ravi saamise fakti ja diagnoosi.^*11 2024. aasta muudatusettepaneku seletuskirjas märgiti, et selline kitsendav käsitlus ei ole üldjuhul piisav, et täita sättes reguleeritud teabe edastamise eesmärke:

„Edastatav teave peab hõlmama isiku psüühilise seisundi kohta kogu teavet, mis on kogutud tervishoiuteenuse osutamisel. Psüühilise seisundi kirjeldus annab teavet, mis on eelkõige vajalik mõistmaks, kuidas inimene oma haigusega toime tuleb ning millist täiendavat abi võib inimene toimetulekuks vajada. Pelgalt diagnoos ja ravi saamise fakt seda infot ei anna, sest haigus väljendub igal inimesel individuaalselt. Muudatus on vajalik, et võimaldada vajaliku teabe edastamist isiku seisundi ja ravi kohta mitte ainult lastekaitsejuhtumi menetluses, vaid ka täiskasvanud isikute kohta PsAS § 5 lõikes 2 juba nimetatud eesmärkidel.“^*12

On kummastav, et tegelikult oli säärane seadusandja tahe juba niigi üheselt ja selgelt väljendatud – 1997. aastal vastu võetud seaduse eelnõu seletuskirjas märgiti, et seadusandja eesmärk oli algusest peale tagada, et PsAS § 5 lõige 2 hõlmaks üldisemalt isikule psühhiaatrilise abi osutamisega seonduvaid andmeid.^*13

Lisaks toetab autorite väidet, et PsAS § 5 lõige 2 oli algusest peale mõeldud hõlmama psühhiaatrilise abiga seotud isikuandmeid laiemas tähenduses kui vaid ravi saamise fakt ja diagnoos kui selline, ka sätte arengulugu. Sättes toodud erandite loetelu pikenemine läbi aastate avab seadusandja arusaama sellest, milliseid andmeid on PsAS § 5 lõige 2 mõeldud reguleerima. Sestap esitame järgnevalt kronoloogilise ülevaate PsAS § 5 lõike 2 erandite kujunemisest koos muudatuste ja täienduste tagamaadega.

2.2. PsAS § 5 lõike 2 erandite kujunemislugu

2.2.1. Andmete jagamine kriminaalmenetluse raames (1997)

Nagu eespool kirjeldatud, polnud PsAS-i esialgses eelnõus muud erandit psühhiaatrilise abi andmise käigus saadud andmete jagamiseks peale isiku enda või tema seadusliku esindaja nõusoleku. Riigiprokuratuuri ettepanekul lisati seaduse teksti täiendav erand, mis lubas psühhiaatrilise abi andmisega seotud andmeid jagada juurdlusorgani, politsei, prokuratuuri või kohtuga seadusest tuleneva nõude alusel. Juba algse eelnõu seletuskirjas rõhutati, et psühhiaatrilisse ravisse ja diagnoosi puutuv teave tähendab ka andmeid psüühikahäirega isiku kohta, kui need andmed on seotud temale psühhiaatrilise abi andmisega.^*14

Pidades silmas, et andmete kriminaalmenetluse tarbeks jagamise eelduseks oli eraldiseisev seadusest tulenev nõue, on üheselt mõistetav, et PsAS § 5 lõige 2 polnud mõeldud täpsemalt reguleerima seda, milliseid andmeid jagada võib. Sätte reguleerimisese tulenes sätte eesmärgist – kaitsta patsiendi eraelu puutumatust, tagades, et ilma patsiendi või tema seadusliku esindaja nõusolekuta ei jagataks patsiendi andmeid kolmandate isikutega. Kuna juurdlusorgani, politsei, prokuratuuri ja kohtuga andmete jagamine olnuks lubatud vaid seadusest tuleneva nõude alusel, pidanuks selline nõue tuginema kriminaalmenetluse normidele.

2.2.2. Andmete edastamine narkomaaniaraviregistrile ja Tervisekassale (2005)

2005. aastal lisandus PsAS § 5 lõikesse 2 narkomaaniaravi andmekogusse andmete edastamine.^*15 Täiendus oli vajalik, sest psühhiaatrilise abi osutajad pidid sõltuvusravi pakkumisel asuma narkomaaniaraviregistrisse andmeid edastama.^*16 Sama muutmise käigus lisati andmete võimaliku adressaadina ka Haigekassa (2023. aastal muudetud PsAS § 5 lg 2 tekstis Tervisekassaks).^*17 Sotsiaalkomisjoni poolt vastava muudatusettepaneku kohta antud selgituste kohaselt oli Tervisekassa lisamine andmete võimalike adressaatide ringi vajalik, sest Tervisekassal on ravikindlustusraha eesmärgipärase ja otstarbeka kasutamise eesmärgil vaja kontrollida raviteenuse osutamist tõendavaid dokumente ning saada raviarveid, mille alusel Tervisekassa teenuse eest tasub.^*18 Ometi eksisteerib Tervisekassa vastavasisuline vajadus ka teistes meditsiinivaldkondades. See kinnitab, et seadusandja käsitas PsAS § 5 lõiget 2 erinormina VÕS § 768 suhtes. Selline käsitus tingis vajaduse luua täiendav erand psühhiaatrilise abi seadusesse.

Lisaks märkis Riigikogu sotsiaalkomisjon, et narkomaaniaraviregistri eesmärgi saavutamiseks oli oluline „võimalikult laia andmeesitamise saavutamine“. Samas polnud oluline isikuandmete edastamine. Andmete sidumine konkreetse patsiendiga oli sotsiaalkomisjoni sõnul oluline ainult dubleerimise vältimiseks. Dubleerimise risk võis tekkida nii korduvkülastuste korral kui ka juhul, kui patsient külastas erinevaid raviasutusi.^*19 Ometi kinnitab ka eelnev, et seadusandja mõistis PsAS § 5 lõike 2 reguleerimiseset andmete ulatuse mõttes väga laialt.

Narkomaaniaraviregistrisse andmete edastamisel on oluline erisus see, et edastatavad andmed on andmekogu põhimääruses üheselt määratletud.^*20 See tähendab, et tervishoiuteenuse osutaja ei pea iga kord hindama, milliseid andmeid täpselt edastada.

2.2.3. Isiku kinnisesse asutusse paigutamise menetlusega seotud andmete edastamine (2009)

2009. aastal jõustunud täiendus^*21 pidi võimaldama psühhiaatrilise abi osutajal edastada teavet isiku elukohajärgsele kohalikule omavalitsusele ja isiku lähedastele, et nad saaksid kasutada oma (tsiviilkohtumenetluse seadustikus ettenähtud) õigust seisukoha või kaebuse esitamiseks inimese kinnisesse asutusse paigutamise menetluses (psühhiaatria kontekstis on tegemist tahtest olenematu statsionaarse raviga, mille kohaldamise algatamisel saab avaldajaks olla ka isiku eestkostja ja elukohajärgne valla- või linnavalitsus^*22).^*23 Eelnõu seletuskirja kohaselt oli muudatus vajalik seoses tsiviilkohtumenetluse seadustikus reguleeritud kinnisesse asutusse paigutamise menetluse muudatustega.^*24 Eelduslikult on lähedastel ses kontekstis vaja teada enamat kui vaid diagnoosi ja ravi saamise fakti (nt arsti hinnangut sellele, kas ja kui ohtlik võib isiku käitumine olla talle endale või teistele jms).

2.2.4. Andmete edastamine kriminaalhooldusametnikule (2011)

2011. aastal jõustus PsAS § 5 lõike 2 muudatus, mille käigus asendati sõna „juurdlusorgan“ terminiga „uurimisasutus“, kuivõrd kriminaalõiguses lihtsalt ei kasutatud enam terminit „juurdlusorgan“. Teine, sisulisem muudatus puudutas kriminaalhooldusosakonna lisamist andmete võimalike adressaatide nimekirja, sest sama eelnõuga pandi kriminaalhooldusametnikule kohustus jälgida süüdimõistetu allumist asenduskaristusena kohaldatavale sõltuvusravile.^*25 Seejuures hõlmab sõltuvusravile allumise kontroll enamat kui vaid seda, kas isik ilmus ravi saama. Nimelt peab sõltuvusravi kohaldaja andma kriminaalhooldusametniku nõudmisel viimasele igakülgset teavet kriminaalhooldusaluse käitumise kohta.^*26

2.2.5. Andmete edastamine Terviseametile (2012)

2011. aastal algatatud eelnõuga lisati PsAS § 5 lõikesse 2 andmete adressaadina Terviseamet. Eelnõu seletuskirjas märgiti, et kuivõrd Terviseametile on seadusega pandud kohustus teha psühhiaatrilise ravi osutamise üle järelevalvet, on Terviseamet ka õigustatud seadusega pandud ülesannete täitmiseks saama tervishoiuteenuse osutajatelt asjakohaseid andmeid.^*27 Sestap lähtus seadusandja ka siin eeldusest, et PsAS § 5 lõike 2 alusel andmete jagamine kolmandate isikutega hõlmab laiemas mõttes andmete edastamist kui vaid ravi fakti ja diagnoosi sedastamine.

Nagu Tervisekassa puhul kinnitab ka Terviseameti erand fakti, et seadusandja käsitas PsAS § 5 lõiget 2 erisättena VÕS § 768 suhtes. Vastasel juhul puudunuks vajadus lisada selgesõnaline erand psühhiaatrilise abi seadusesse.

2.2.6. Lastekaitse eesmärgil andmete edastamine (2025)

2024. aastal asuti PsAS § 5 lõiget 2 muutma seoses muudatustega lastekaitseseaduses^*28 (LasteKS). Seda võimalust kasutati muuhulgas ära selleks, et terve säte parema loetavuse eesmärgil ümber struktureerida.^*29 Sisulise poole pealt tehti PsAS § 5 lõikes 2 kaks muudatust, millest üks oli seotud konkreetsemalt lastekaitsega ning teine sätte rakendamisalaga andmete ulatuse mõttes. Nende muudatuste raames tunnistati tervishoiuteenuse osutaja olukorra keerukust, kui tuleb kaaluda ja vaagida, kas ja milliseid andmeid edastada võib.^*30

Lastekaitseseaduse muutmisel märgiti tervishoiutöötaja poolt lastekaitsega seotud eesmärgil isikuandmete töötlemise kohta, et kuigi ka VÕS § 768 lõige 2 lubab saladuse hoidmise kohustusest teatud juhtudel mõistlikus ulatuses kõrvale kalduda (mh lapse heaolu kaitseks), on sellise kaalutlusotsuse tegemine arsti jaoks delikaatne ja keeruline.^*31 Seetõttu loodi PsAS § 5 lõikesse 2 selge erand, mille kohaselt võib psühhiaatrilise abi osutamisega seotud andmeid lapse, lapsevanema ja last kasvatava isiku kohta jagada valla- või linnavalitsusele ja Sotsiaalkindlustusametile lapse abivajaduse hindamiseks ning sobiva abi osutamiseks (nt terviseandmeid, mis annavad teavet lapse võimaliku abivajaduse kohta).^*32 Lapsega kokku puutuvate muude isikute psühhiaatrilise abiga seotud andmeid sellel alusel edastada ei või.

Eespool toodu tõestab kahte selle artikli tsentraalset teesi. Esiteks on seadusandja PsAS § 5 lõiget 2 selle loomisest saadik järjepidevalt käsitlenud kui erisätet VÕS § 768 suhtes. Teiseks lubab PsAS § 5 lõige 2 sättes kehtestatud erandjuhtudel psühhiaatrilise ravi andmeid jagada kolmandate isikutega laiemas tähenduses kui vaid ravi saamise fakt ja diagnoos. Sellele tuginedes esitavad autorid alljärgnevalt omapoolse kriitika Riigikohtu 2022. aasta otsuses väljendatud vastupidiste seisukohtade kohta.

3. Riigikohtu PsAS § 5 lõike 2 käsitluse kriitika

3.1. Riigikohtu käsitluse mitmetimõistetavus

2022. aastal käsitles Riigikohtu kriminaalkolleegium muuhulgas PsAS § 5 lõiget 2 seoses küsimusega, milliseid patsiendiandmeid võib psühhiaatrilise abi osutaja (uurimisasutusega) jagada.^*33 Kahetsusväärsel kombel jäi Riigikohtu analüüs pealiskaudseks, mida ilmestab juba ainuüksi see, et Riigikohus viitab lahendis korduvalt PsAS § 5 lõikele 1, kuigi tegelikult käsitletakse lõiget 2. Sisuliselt asus kriminaalkolleegium kohati arusaamatul kombel kriminaalmenetluse sätetele keskendumise asemel analüüsima VÕS § 768 ja PsAS § 5 suhestumist ning jõudis järeldusele, et PsAS § 5 lõige 2 lubab tervishoiuteenuse osutajal „uurimisasutusele viimase nõudmisel esitada üksnes info selle fakti kohta, kas isik on ravi saanud ning seoses millise diagnoosiga“^*34.

Sellise tõlgenduse järgi aga oleks psühhiaatrilise abi osutaja poolt ebaseaduslik jagada patsiendiandmeid PsAS § 5 lõikes 2 loetletud erandjuhtudel laiemas ulatuses kui vaid ravi saamise fakti ja diagnoosi avaldamine. Nende kahe üksiku infokillu avaldamine ei võimalda täita ühegi PsAS § 5 lõikes 2 toodud erandi eesmärki ning välistaks põhimõtteliselt sättes ette nähtud juhtudel patsiendiandmete jagamise täielikult. Kuigi tsiteeritud lõigus viitas Riigikohus konkreetselt uurimisasutusele, tõstatas see küsimuse, kas Riigikohus pidas silmas vaid tänast PsAS § 5 lõike 2 punkti 2 ehk andmete edastamist kriminaalmenetluse kontekstis uurimisasutusele. Või oli kohtu eesmärk anda PsAS § 5 lõikele 2 terviklikult niivõrd kitsas tõlgendus? Eelduslikult oleks Riigikohus pidanud tegelema vaid uurimisasutusele andmete jagamise küsimusega kriminaalmenetluse raames, aga käsitluse ülesehituse põhjal jääb peamiselt kõlama PsAS § 5 lõikele 2 tervikuna kitsa tõlgenduse andmine.

Nimelt põhistas Riigikohus oma arusaama PsAS § 5 lõikest 2 esmajoones VÕS § 768 lõikes 1 sätestatud üldise saladuse hoidmise kohustusega. Lahendi jaotises (II) kulges kriminaalkolleegiumi loogika järgmiselt:

1. VÕS § 768 lõige 1 sätestab konfidentsiaalsuskohustuse, millest kõrvalekalded on lubatud vaid kokkuleppel patsiendiga või seaduses sätestatud juhtudel.
2. Tervishoiutöötaja konfidentsiaalsuskohustus on nii kaalukas, et kriminaalmenetluses kehtivat õigust ütluste andmisest keeldumiseks tuleb tervishoiuteenuse osutaja puhul tõlgendada kui kohustust ütlusi mitte anda (sh dokumente mitte jagada).
3. Seadusest tulenev alus, mis lubab konfidentsiaalsuskohustusest kõrvale kalduda, võib olla kas andmete avaldamiseks kohustav või seda lubav.
4. PsAS § 5 lõige 2 on seadusest tulenev alus, mis vaid lubab, aga ei kohusta psühhiaatrilise abi osutajat jagama „psühhiaatrilist ravi ja diagnoosi“ puudutavat teavet.
5. PsAS § 5 lõige 2 loob erandi VÕS § 768 lõikes 1 sätestatud konfidentsiaalsuskohustusest vaid piiratud määral, lubades avaldada uurimisasutusele teavet selle kohta, kas isik on ravi saanud ja seoses millise diagnoosiga.
6. Kriminaalmenetluse seadustiku sätetest ei tulene uurimisasutusele õigust nõuda enamat teavet kui ravi saamise fakti ja diagnoosi.

Kirjeldatud rajal tegi Riigikohus justkui nähtamatu hüppe, mille käigus kuivas PsAS § 5 lõike 2 toonane fraas „psühhiaatrilist ravi ja diagnoosi puudutav teave“ VÕS § 768 lõike 1 tõttu ühtäkki täiesti kokku ning sellest jäi alles vaid „info selle fakti kohta, kas isik on ravi saanud ning seoses millise diagnoosiga“. Seejuures ei selgitanud Riigikohus, kas üldse või millist eesmärki saaks info ravi saamise fakti ja diagnoosi kohta kriminaalmenetluses täita. Seda hüpet tehes ületas kriminaalkolleegium sügaviku täis PsAS § 5 lõike 2 rakendamise eesmärke, kujunemislugu ning seadusandja korduvalt väljendatud tahet, mis kõik viitavad üheselt faktile, et sõnad „psühhiaatrilist ravi ja diagnoosi puudutav teave“ olid mõeldud hõlmama laia ampluaad psühhiaatriapatsiendi isikuandmetest. Kuna Riigikohtu järeldus tugines ses osas esmajoones PsAS § 5 lõike 2 ja VÕS § 768 lõike 1 süstemaatilisele tõlgendamisele, jäi paratamatult mulje, et Riigikohtu kitsas tõlgendus on omistatav PsAS § 5 lõikele 2 tervikuna, mitte vaid kriminaalmenetluse kontekstis andmete jagamisele.^*35 Selline mulje jäi ka seadusandjale, kes Riigikohtu tõlgendusest ajendatuna asus sätte sõnastust muutma.^*36

Riigikohus saanuks probleemile läheneda, keskendudes kriminaalmenetluse normide puudulikkusele. Uurimisasutusega andmete jagamine PsAS § 5 lõike 2 alusel on sätte loomisest saadik eeldanud „seadusest tulenevat nõuet“. Riigikohus märkis, et kriminaalmenetluse seadustikust ei tulene uurimisasutusele selget nõudealust (KrMS § 32 lgt 2 pidas kohus liialt üldsõnaliseks, et see võiks lubada kõrvalekallet VÕS § 768 lg-st 1).^*37 Sellest oleks piisanud järelduseks, et kuigi PsAS § 5 lõige 2 (tänane p 2) võib anda psühhiaatrilise abi osutajale õiguse andmete jagamiseks uurimisasutusele viimase seadusest tuleneva nõude alusel, pole seadusandja kriminaalmenetluse sätetesse piisavalt selget nõudealust loonud. Sellisel juhul olnuks selge, et Riigikohus pidas silmas vaid andmete jagamist kriminaalmenetluse kontekstis. Paraku valis Riigikohus teistsuguse lähenemise ning keskendus hoopis VÕS § 768 ja PsAS § 5 tõlgendamisele, süvendades seejuures õigusselgusetust.

3.2. VÕS vs. PsAS: konfidentsiaalsuskohustus psühhiaatrilise ravi kontekstis

Riigikohus käsitas VÕS § 768 lõiget 1 justkui ülimusliku sättena^*38, kuigi loogiliselt tuleks PsAS § 5 lõiget 2 käsitada kui lex specialis’e staatuses normi. PsAS võeti vastu 1997. aastal, VÕS aga alles 2001. aastal. Seejuures kaaluti 1990. aastatel eraldi patsiendi õiguste kaitse seaduse loomist, mis jõudis 1996. aastal ka Riigikogu menetlusse, kuid langes sealt pärast esimest lugemist välja.^*39 PsAS-i menetluse käigus tegi Justiitsministeerium ettepaneku ühendada patsiendi õiguste kaitse ja PsAS-i seaduseelnõud üheks seaduseelnõuks, kuid Sotsiaalministeerium otsustas PsAS-i eelnõu siiski eraldi esitada.^*40 Seda otsust põhistas Sotsiaalministeerium kahe argumendiga, millest esimene rõhutas justnimelt psühhiaatria valdkonna eripära ja sellest johtuvat vajadust eriseaduseks:

„[P]sühhiaatriline abi on kitsas tervishoiu valdkond, kus abistatakse ainult psüühikahäiretega inimesi, kes on üks osa patsientidest, kuid vahel üks raskemini ravile alluv osa. Sageli ei ole psüühikahäirega isik ise võimeline arusaama oma häire olemusest ega ravi vajadusest, muutudes potentsiaalselt ohtlikuks iseendale või teistele. Krooniliste psüühikahäiretega isik võib olla raskeks koormaks lähedastele isikutele“^*41.

Eespool toodust ei tohiks kahtlust jääda, et seadusandja ajalooline tahe oli luua PsAS-i näol eriseadus, mis arvestaks justnimelt psühhiaatria valdkonna eripäradega. Ses osas püsis seadusandja tahe läbi aastakümnete muutumatuna, arvestades artikli alapeatükis 2.2 esitatud analüüsi PsAS § 5 lõike 2 kujunemisloost. Lisaks sellele täiendati 2008. aastal PsAS §-i 5 lõikega 2¹, mis täpsustab, et sama sätte lõikes 2 sätestatu ei piira isikuandmete edastamist tervise infosüsteemi ja isikuandmete saamist tervise infosüsteemist. Eelnõu seletuskirjas märgiti, et psühhiaatrilise abi seadus võeti vastu enne võlaõigusseadust, mistõttu on psühhiaatrilise abi seaduses sätteid, mis reguleerivad tervishoiuteenuse osutaja ja patsiendi vahelist lepingut. Seletuskirja koostajate hinnangul tulnuks need sätted ära muuta võlaõigusseaduse vastuvõtmisel, kuid seda ei tehtud. Toonase PsAS § 5 lõike 2 järgi võis psühhiaatrilist abi puudutavaid andmeid edastada ainult narkomaaniaraviregistrile ja uurimisorganitele. See aga võimaldas nii kitsast tõlgendust, mille kohaselt ei tohtinuks psühhiaater andmeid isegi teisele arstile edastada, kes vajas neid patsiendile tervishoiuteenuse osutamiseks. Seetõttu loodi PsAS § 5 lõige 2¹, et sama sätte teine lõige ei piiraks andmete edastamist ega saamist tervise infosüsteemist.^*42 Samas sisaldab VÕS § 768 lõige 1 ka viidet seaduses ette nähtud juhtudele ning andmete tervise infosüsteemi edastamise kohustus tuleneb seadusest. Milleks on vajalik veel eraldi säte PsAS § 5 lõike 2¹ näol? Vastus saab olla vaid see, et seadusandja käsitas ka selles kontekstis PsAS § 5 lõiget 2 erisättena VÕS § 768 lõike 1 suhtes (s.t ilmneb sama muster nagu Tervisekassa ja Terviseametiga andmete jagamise korral, vt artikli alaptk 2.2).

PsAS § 5 lõikes 2 reguleeritud juhtudel on seadusandja andmete jagamise lubatavuse selgelt ette näinud. Kuivõrd võlaõigusseaduse vastuvõtmisel ei asutud PsAS § 5 lõiget 2 muutma, ei saanud seadusandja tahe olla suunatud PsAS § 5 lõikes 2 toodud erandite kaotamisele või sätte rakendamisala ahendamisele. Vastupidi, seadusandja on erandite ringi ajas laiendanud ja täpsustanud. Seejuures pole seadusandja ühelgi ajahetkel viidanud VÕS § 768 lõikes 1 sätestatud saladuse hoidmise kohustusele kui PsAS § 5 lõike 2 reguleerimiseset piiravale sättele – viimast on järjepidevalt käsitletud kui erisätet.

Riigikohtu käsitlus, mille kohaselt tuleks justkui kõiki PsAS § 5 lõikes 2 toodud erandeid võlaõigusseaduses sätestatud saladuse hoidmise kohustuse vastu mõõta, muudab sisutühjaks seadusandja ponnistused erandite sätestamisel ja pole ka PsAS § 5 lõike 2 kontekstis loogiline. Näiteks andmete edastamisel kriminaalhooldusosakonnale on andmeedastuse esemeks „igakülgne teave“ (vt artikli alaptk 2.2). Andmeedastuse eesmärki poleks võimalik täita, kui andmeedastus piirduks diagnoosi ja ravi saamise faktiga. Niisamuti ei saaks Riigikohtu tõlgenduse põhjal andmeedastuse eesmärki täita narkomaaniaraviregistri, Terviseameti, Tervisekassa ega kinnisesse asutusse paigutamise menetluse puhul, kui lubatud oleks vaid diagnoosi ja ravi saamise fakti jagamine. Ka 2025. aastal PsAS § 5 lõikes 2 jõustunud muudatustega seotud seletuskirjas on märgitud, et Riigikohtu kitsendav käsitlus ei võimaldanud täita PsAS § 5 lõike 2 eesmärke.^*43

3.3. Psühhiaatrilise ravi andmete jagamine kriminaalmenetluse tarbeks kui lahendamata probleem

Riigikohtu segadust tekitav lähenemine päädis 2025. aastal jõustunud muudatustega PsAS § 5 lõike 2 sõnastuses, millega seadusandja püüdis lahendada probleemi, mis Riigikohtu lahendist välja koorus.^*44 Praktilises mõttes aga ei muutnud sõnastuse muudatus mitte midagi, sest tegelik probleem on siiski kriminaalmenetluse seadustiku sätetes (või õigemini nende puudumises).

Nimelt selgitas Riigikohus, et VÕS § 768 tõttu tuleb KrMS §-i 72 tõlgendada selliselt, et patsiendisaladuse kontekstis on tervishoiuteenuse osutajal kohustus keelduda ütluste andmisest, mitte pelgalt õigus seda teha. Seejärel märkis Riigikohus, et VÕS § 768 lõige 1 kohustab tervishoiuteenuse osutajat mh hoolitsema selle eest, et tervishoiuteenuse osutamisega seotud dokumentides sisalduvad andmed ei saaks teatavaks kõrvalistele isikutele. Sellest johtuvalt järeldas Riigikohus, et KrMS § 72 lõike 1 punkt 3 keelab kutsesaladusega seotud dokumentide edastamise. Seejuures rõhutas Riigikohus veel eraldi, et selliste andmete ebaseadusliku avaldamisega võib kaasneda karistusõiguslik vastutus karistusseadustiku (KarS) § 157 või 157¹ alusel.^*45 Lisaks selgitas Riigikohus, et kuigi KrMS § 32 lõige 2 annab uurimisasutusele õiguse nõuda kriminaalasja lahendamiseks vajaliku dokumendi esitamist, pole see säte oma üldsõnalisuse tõttu^*46 Riigikohtu hinnangul piisav alus VÕS § 768 lõikes 1 sätestatud patsiendisaladuse hoidmise kohustusest kõrvale kaldumiseks.^*47 Eeltooduga ütles Riigikohus sisuliselt, et tervishoiuteenuse osutaja ei võigi kriminaalmenetluse raames patsiendi andmeid avaldada, v.a psühhiaatrilise abi osutaja PsAS § 5 lõike 2 alusel ning sel juhul ainult kitsalt diagnoosi ja ravi saamise fakti:

„Kokkuvõtvalt ei loo kriminaalmenetluse seadustik, eelkõige KrMS § 32 lg 2, ega ükski muu seadus iseseisvat õiguslikku alust nõuda kutsesaladust hoidvalt tervishoiutöötajalt patsiendi andmeid laiemas ulatuses ega anna ka arstile õigust kutsesaladust laiemalt avaldada, kui seda võimaldavad VÕS § 768 ja seda täpsustavad sätted (nt PsAS § 5).“^*48

Kuivõrd Riigikohus liigitas PsAS § 5 lõike 2 selliseks erandiks, mis pelgalt lubab, aga ei kohusta andmeid jagama, siis on tervishoiuteenuse osutajatel praktikas pigem mõistlik hoiduda andmete jagamisest uurimisasutustega kriminaalmenetluse kontekstis. Kuid samas tekib siinkohal praktiline probleem: KrMS § 215 järgi on uurimisasutuste ja prokuratuuri määrused ja nõuded kohustuslikud kõigile. Õiguskirjanduse kohaselt liigitub KrMS § 32 lõikele 2 tuginev nõue selliseks nõudeks, mille täitmine on KrMS § 215 lõike 1 järgi igaühele kohustuslik ning nõude täitmata jätmise eest võib isikut sama sätte kolmanda lõike järgi trahvida kohtumääruse alusel.^*49 PsAS § 5 lõike 2 punkt 2 omakorda justkui loob kohustuse tervishoiuteenuse osutajale sellise nõude täitmiseks, kuid Riigikohtu käsitluse järgi võiks edastada (aga ei pea edastama) vaid teavet selle kohta, kas isik sai ravi ja mis oli tema diagnoos. Kuigi 2025. aastal lisati PsAS § 5 lõike 2 tekstisse ka viide isiku „psüühilisele seisundile“, pole Riigikohtu argumentatsiooni loogikat arvestades põhjust arvata, et kohus tõlgendaks lisatud fraasi laiemalt kui seda tehti ravi ja diagnoosi puudutava teabe puhul. Kuivõrd ravi ja diagnoosi puudutav teave tähendas Riigikohtu käsitluses VÕS § 768, KrMS § 72 lõike 1 punkti 3 ja KrMS § 32 lõike 2 tõttu vaid ravi saamise fakti ja konkreetset diagnoosi, siis loogiliselt peaks ka psüühilist seisundit puudutav teave piirduma lakoonilise sedastusega inimese vaimse seisundi kohta.

Ehk kokkuvõtvalt ei olekski PsAS § 5 lõike 2 muudatus saanud märkimisväärset mõju evida, kuivõrd seda raamistavad KrMS-i sätete puudulikkusest tulenevad argumendid. Seetõttu ei leevenda ka 2025. aastal PsAS § 5 lõikes 2 jõustunud muudatus probleemi, mis Riigikohtu lahendist tegelikult välja koorus: kriminaalmenetluse seadustikus puudub selge ja piiritletud nõudeõigus. Küll aga pole segadus kehtiva korra rakendamisel kivi vaid Riigikohtu kapsaaeda. Kehtiv regulatsioon on kohati puudulik ja tekitab praktikas probleeme, sõltumata Riigikohtu poolt PsAS § 5 lõikele 2 antud tõlgendusest.

4. Kehtiva õiguse puudujäägid kui risk kõigile osapooltele

4.1. Risk tervishoiuteenuse osutajale

Patsiendi andmete ebaseadusliku avaldamisega kaasnevad tervishoiuteenuse osutajatele isiklikult ja institutsionaalselt märkimisväärsed riskid. Andmete jagamise seaduslikkus aga sõltub sellest, kas õigusaktid lubavad seda või mitte. Seda, mida õigusaktid lubavad või keelavad, võib kohati olla üsna keeruline eristada, nagu näitlikustas ka eespool väljatoodud Riigikohtu käsitlus patsiendiandmete jagamisest kriminaalmenetluse kontekstis (vt artikli alaptk 3.3).

Mida täpsemalt määratlevad õigusaktid, milliseid andmeid jagada võib, seda vähem riske tervishoiuteenuse osutajale patsiendiandmete jagamisega kaasneb. Täpsem andmete koosseis on PsAS § 5 lõike 2 raames määratletud aga vaid narkomaaniaraviregistri ja lastekaitse puhul (s.t p 3 ja 6). Ülejäänud PsAS § 5 lõikes 2 toodud erandid on sellised, kus edastatavate andmete täpsem koosseis on jäänud kehtestamata.

Näiteks PsAS § 5 lõike 2 punktis 5 sätestatud juhul on täiesti lahtiseks jäetud, milliseid andmeid võiks psühhiaater jagada patsiendi lähedastega isiku kinnisesse asutusse paigutamise menetluse korral. Jagatavate andmete ulatus on sättes määratletud kui „ulatuses, milles see on neile vajalik seisukoha või kaebuse esitamiseks“. Vastava täienduse aluseks olnud eelnõu seletuskiri ei täpsusta vähimalgi määral, kuidas selline andmete jagamine toimuma peaks. Veelgi olulisem on, et täiesti selgusetuks jääb, kes peaks hindama, kas ja millises ulatuses on andmete jagamine „vajalik“. Tervishoiuteenuse osutajal pole eluliselt võimalik hinnata, mis ulatuses on andmete jagamine vajalik kellegi teise poolt seisukoha kujundamiseks või veel vähem kaebuse esitamiseks.^*50 Seetõttu kaasneb sel alusel patsiendiandmete jagamisel psühhiaatrilise abi osutajale märkimisväärne risk, et andmete jagamine või selle ulatus võidakse hilisema vaidluse korral tagantjärele ebaseaduslikuks hinnata.

4.2. Risk üldsusele ja kolmandatele isikutele, kelle huvides võib patsiendiandmete jagamine vajalik olla

Narkomaaniaraviregistrile (PsAS § 5 lg 2 p 3) ning lastekaitse eesmärgil andmete edastamisel kohalikule omavalitsusele ja Sotsiaalkindlustusametile (PsAS § 5 lg 2 p 6) on edastatavate andmete koosseis muudes õigusaktides täpsemalt lahti kirjutatud. Kuigi see vähendab tervishoiuteenuse osutaja riske, võivad õiguslikud kitsaskohad, lüngad ja vastuolud teatud elulistes olukordades suurendada riske kolmandatele isikutele.

Näiteks lastekaitse kontekstis piiravad PsAS § 5 lõike 2 punkt 6 ja lastekaitseseadus seda, kelle kohta psühhiaatrilise abi osutaja lapse aitamiseks andmeid edastada võib: edastada võib andmeid ainult lapse, lapsevanema ja last kasvatava isiku kohta. Eelnõu seletuskirjas ei märgita, kuidas on põhjendatud muude lapsega kokkupuutuvate isikute väljajätmine käsitletavast erandist.^*51 Nii on praktikas ette tulnud juhtumeid, kus psühhiaatrilise abi osutamise käigus ilmneb, et last võib olla väärkohelnud patsient, kes ei ole ei „lapsevanem“ ega „last kasvatav isik“ lastekaitseseaduse mõttes.^*52 Sellisel juhul ei võimalda PsAS § 5 lõike 2 punkt 6 psühhiaatrilise abi osutajal teavitada politseid asjaolude väljaselgitamiseks ning kui pole teada lapse isik ega tema elukoht, pole ka võimalik kohalikku omavalitsust ohus olevast lapsest teavitada. Samas on Riigikohus sedastanud, et väärkoheldud lapsest teavitamise kohustus trumpab üle ka VÕS § 768 üldised reeglid konfidentsiaalsuskohustuse ja sellest lubatud kõrvalekallete kohta.^*53 Ehk Riigikohtu seisukoha järgi peaks psühhiaatrilise abi osutaja igal juhul teavitama väärkoheldud lapsest, kuid PsAS § 5 lõike 2 punkt 6 koostoimes lastekaitseseadusega ei võimalda seda tuvastamata lapse puhul teha, sest edastada võib vaid lapse, lapsevanema ja last kasvatava isiku andmeid. Kui arstile on teada vaid fakt, et tema patsient, kes ei ole lapsevanem ega last kasvatav isik lastekaitseseaduse mõttes, võib olla mõnd last väärkohelnud, ei ole üldjuhul eluliselt võimalik teavitada lapse väärkohtlemisest ilma patsiendi isikuandmeid avaldamata.

Siin võivad ka mängu tulla KarS §-d 306 ja 307, mis kriminaliseerivad teise isiku poolt toimepandud esimese astme kuriteo varjamise ja sellest teatamata jätmise.^*54 Õiguskirjanduse kohaselt ei kehti VÕS-s sätestatud konfidentsiaalsuskohustus toimepandud kuritegude või nende toimepanemise kavatsuse suhtes ehk „tervishoiutöötaja on kohustatud teavitama patsiendi poolt toimepandud kuriteost või selle kavatsusest tulenevalt KarS §-dest 306 ja 307“^*55. Riigikohus seevastu märkis eespool käsitletud 2022. aasta lahendis, et tervishoiuteenuse osutaja ei saa üldjuhul KarS § 307 alusel vastutada.^*56 See tähendab, et Riigikohtu käsitluse järgi kujutaks esimese astme kuriteost teatamine endast arsti poolt konfidentsiaalsuskohustuse rikkumist, millel võivad olla arsti jaoks ulatuslikud tagajärjed – õiguskirjanduse järgi seevastu oleks mitteteatamine kuritegu ka tervishoiutöötaja puhul. Kuidas peaks tervishoiuteenuse osutaja sellises olukorras siis toimima?

Seejuures tekib küsimus, kas PsAS § 5 lõige 2 lubab esimese astme kuriteost teatamiseks patsiendi andmeid avaldada, kuivõrd erinevalt VÕS § 768 lõike 1 tekstist ei viita PsAS üldisele seadusest tulenevale alusele kõrvalekaldeks saladuse hoidmise kohustustest. See on ka põhjus, miks seadusandja kirjutas PsAS §-i 5 eraldi sisse õiguslikud alused andmete edastamiseks Tervisekassale, Terviseametile, tervise infosüsteemi jms (vt artikli alaptk 2.2 ja 3.2). Kuigi selles küsimuses valitseb õigusselgusetus, siis psühhiaatria valdkonnas käsitletakse siiski esimese astme kuritegude toimepanemist kui erandit konfidentsiaalsuskohustusest. Praktikas on probleemid tõusetunud hoopis sellest, kuidas saab psühhiaatrilise abi osutaja hinnata, millal on tegemist esimese astme kuriteoga (teise astme kuritegu on nimelt süütegu, millele on karistusena ette nähtud kuni viieaastane vangistus; esimese astme puhul üle viie aasta või eluaegne vangistus^*57). Faktiliste asjaolude karistusõiguslik kvalifikatsioon võib praktikas osutuda keeruliseks ja vaieldavaks küsimuseks. Kui muu isik võiks igaks juhuks võimalikust süüteost teatada ka ilma täie kindluseta, et tegemist on esimese astme kuriteoga, siis tervishoiuteenuse osutaja seda teha ei saa – kui ilmneb, et tegemist ei olnud esimese astme kuriteoga, on patsiendi andmeid jagatud ebaseaduslikult.

4.3. Risk patsiendile endale

Kehtiva õiguse puudujäägid ei kujuta aga endast riski ainult tervishoiuteenuse osutajatele ja kolmandatele isikutele (nt abivajav tuvastamata laps), vaid ka patsiendile endale. Kuigi üldiselt on ligipääs patsiendi andmetele tema ravi eesmärgil lubatud, siis PsAS-i eristaatuse tõttu on küsitav, kas psühhiaatria valdkonnas võivad erinevate raviasutuste arstid omavahel patsiendiandmeid tema ravi eesmärgil jagada.

Sellele probleemile osundas seadusandja juba 2008. aastal, mil PsAS § 5 lõike 2¹ loomise käigus märgiti, et PsAS võimaldab nii kitsast tõlgendust, mille kohaselt ei tohiks psühhiaater andmeid edastada isegi teisele arstile, kes vajab neid patsiendile tervishoiuteenuse osutamiseks.^*58 Ses osas pole kehtivas õiguses tänaseni midagi muutunud. PsAS § 5 lõige 2 keelab andmete jagamise „väljapoole raviprotsessi“ ning § 2 punkt 3 määratleb raviprotsessi kui isiku uurimise, diagnoosimise, ravimise ja taastusabiga seotud tegevuse, mis hõlmab suhteid patsiendi ja arsti ning teiste ravimisele kaasatud isikute, raviasutuste ja Tervisekassaga. Eeltoodut on psühhiaatria valdkonnas reeglina mõistetud selliselt, et raviprotsess on piiritletud ühe raviasutuse ühe haigusepisoodi piires toimuvaga. Krooniliste seisundite puhul, mil isiku ravisse võivad eri perioodidel olla kaasatud erinevad raviasutused, ei ole raviprotsessi (s.o selle alguse ja lõpu) määratlus üheselt selge, sest neurobioloogiliselt on tegemist sellesama, mõnikord elukestva psüühikahäirega. See aga tähendab, et psühhiaatria valdkonnas võib kehtivate erisätete tõttu olla raskendatud patsiendi andmete jagamine ka teiste arstidega olukorras, kus see oleks patsiendi enda huvides.

Kuigi arstidel on kohustus edastada raviga seotud andmeid riiklikku tervise infosüsteemi^*59, ei pruugi sealsed andmed olla piisavad kvaliteetse raviteenuse osutamiseks ning võib esineda vajadus saada täpsemat, täiendavat või varasemat (s.t enne tervise infosüsteemi kasutusele võtmist kogutud) infot tervishoiuteenuse osutaja enda infosüsteemist või suulisi selgitusi varasemalt raviarstilt isiklikult.^*60 Kehtiva õiguse kohaselt eeldaks selline arstidevaheline andmete jagamine psühhiaatriapatsiendi või tema seadusliku esindaja nõusolekut. Patsiendi terviseseisundist tulenevalt ei pruugi sellise nõusoleku saamine olla võimalik või pole aegsasti saavutatav. See võib nii krooniliste haiguste kui ka aegkriitiliste erakorraliste seisundite ravi oluliselt raskendada.

Teise näitena selle kohta, kuidas kehtiv õigus loob riske ka patsiendile endale, on eestkoste määramine kiirelt progresseeruva kognitiivse tagasilangusega kulgeva häire puhul. Kuigi PsAS § 5 lõikes 2 on erand andmete jagamiseks seoses kinnisesse asutusse paigutamise menetlusega, ei ole analoogset võimalust loodud eestkoste seadmise menetluse tarbeks.

5. Tervise infosüsteem kui optimaalsem primaarne andmeallikas

Nagu eespool mainitud, on kõikidel tervishoiuteenuse osutajatel Eestis kohustus edastada raviga seotud andmeid riiklikku tervise infosüsteemi (TIS).^*61 Kuigi TIS-i andmete detailsusaste ei pruugi olla mõnel juhul piisav, peaksid sellised juhtumid muutuma ajas üha erandlikumaks. TIS-i peetakse küll tervishoiuga seotud eesmärkidel, kuid seaduses sätestatud juhtudel on lubatud TIS-i andmeid kasutada ka muul otstarbel. TTKS järgi võib ilma isiku nõusolekuta väljastada tema terviseandmeid tervise infosüsteemist muuhulgas, kui see on vajalik süüteo- või kohtumenetluses tõe väljaselgitamiseks, aga ka näiteks Terviseametile.^*62 Eelnev ei kujuta endast küll eraldi õiguslikku alust andmete väljastamiseks, kuid loob võimaluse vastav seaduslik alus luua – nagu seda on tehtud muuhulgas Terviseameti^*63 ja Tervisekassa^*64 puhul ning teatud kohtuekspertiiside tarbeks.^*65 Viimane lisati seadusesse, sest Eesti Kohtuekspertiisi Instituudi (EKEI) psühhiaatriaekspertiisidest enamiku tegid EKEI lepingupartneritest psühhiaatriahaiglates töötavad psühhiaatrid, kes kasutasid TIS-i andmete vaatamiseks neile tervishoiuteenuse osutamiseks seaduse alusel antud ligipääsuõigust. See aga polnud korrektne, kuivõrd psühhiaatrilise ekspertiisi tegemine ei ole seotud isikule tervishoiuteenuse osutamisega. Seetõttu loodi lahendus, mille kohaselt anti EKEI lepingupartneritele ja EKEI poolt tunnustatud ekspertidele eraldi TIS-i ligipääs vaataja õigustega, mille tulemusel on eristatav, kui arst vaatab TIS-i andmeid ekspertiisi läbiviimiseks. Seevastu psühhiaatrid, kes ei ole seotud EKEI-ga ega riiklikult tunnustatud, saavad ekspertiisi tegemiseks nõuda isiku terviseandmeid välja üksikpäringuna TIS-i volitatud töötlejalt Tervise ja Heaolu Infosüsteemide Keskuselt.^*66

Samas võib just ekspertiiside puhul olla eriti vajalik pääseda ligi võimalikult täpsele, detailsele ja (ajaliselt) laiahaardelisele andmestikule – sel juhul võib olla vajalik kasutada hoopis konkreetse raviasutuse infosüsteemis talletatud patsiendiandmeid.^*67 See aga pole kehtiva õiguse järgi võimalik ilma patsiendi või tema seadusliku esindaja nõusolekuta. Kui aga ekspertiis on määratud (raske) psüühilise häire kahtluse tõttu, ei pruugi patsient olla aldis sellist nõusolekut andma. Seetõttu peaks seadusandja just vastupidi ekspertiiside puhul kaaluma õigusliku aluse loomist, mis võimaldaks eksperdil vajaduse korral pääseda ligi ka raviasustuste haiguslugudes talletatud täpsematele patsiendiandmetele. Seega, kuigi TIS-i andmetest üksi ei pruugi ekspertiisi teostamiseks piisata, on TIS oluliseks primaarseks infoallikaks nii ekspertiisi enda kui ka täpsemate andmete vajaduse hindamisel. Lisaks on Riigikohus märkinud, et olemasoleva teabe ebapiisavuse korral on võimalik nii ambulatoorne jälgimine kui ka KrMS § 102 alusel kahtlustatava või süüdistatava raviasutusse paigutamine ekspertiisi tegemiseks.^*68

Üldjuhul võikski TIS olla primaarne infoallikas olukorras, kus seaduses sätestatud eesmärkidel on vaja pääseda ligi psühhiaatrilise raviga seotud andmetele. Psühhiaatrilise abi osutaja peaks selliste andmete kättesaamiseks olema kõige viimane kontakt ning seda pigem erandlikel juhtudel, mil detailsema andmestiku analüüs on reaalselt vajalik ja põhjendatud. Sellisel lähenemisel oleks mitu eelist nii patsientidele kui ka tervishoiuteenuse osutajatele.

Esiteks tagaks tsentraalne lahendus ühtlasema praktika selles osas, milliseid andmeid ja mis eesmärkidel täpsemalt kasutada saaks – s.t väljastusotsuseid peaks tegema kas TIS-i vastutav või selleks volitatud töötleja või peaks seadusandja vajalikke ligipääsuõigusi reguleerima õigusaktide tasandil, nagu seda on tehtud kohtuekspertiiside ja Tervisekassa puhul. Seejuures oleks võimalik koondada otsuste tegemiseks vajalik pädevus ühte kohta, selle asemel et eeldada vastavat pädevust igalt tervishoiuteenuse osutajalt. Teiseks ja eelnevaga vahetult seotult säästaks tsentraalne lahendus oluliselt tervishoiuteenuse osutajate ressursse. Pidades silmas andmete väljastamisega kaasnevaid ulatuslikke riske tervishoiuteenuse osutajatele, eeldab iga andmeväljastus põhjalikku vaagimist nii nõude õiguslike aluste, sisulise põhjendatuse kui ka väljastatavate andmete mahu osas. Nii võib praktikas ühe nõude menetlemisele kuluda rohkem aega kui näiteks neljale-viiele e-konsultatsioonile või muule otseselt ravimisega seotud tegevusele, mis on eriti koormav väiksematele raviasutustele. Kolmandaks võimaldaks tsentraalne lähenemine tõhusamat järelevalvet andmekasutuse üle ning tagaks patsiendile terviseportaali logiraamatu kaudu hõlpsa ülevaate, kes ja mis eesmärkidel tema terviseandmeid vaadanud on (praeguse korra järgi ei pruugi sellist jälge jääda, kui psühhiaatrilise abi osutaja väljastab andmeid raviasutuse infosüsteemist, mitte TISi dokumentide hulgast).

Seda ettepanekut toetab ka fakt, et näiteks Tervisekassa lisati PsAS § 5 lõikesse 2 andmete võimaliku adressaadina enne TIS-i loomist ning argumendil, et Tervisekassal on vaja kontrollida raviteenuse osutamist tõendavaid dokumente ning saada raviarveid.^*69 Vastavad dokumendid on tänaseks TIS-s olemas. Niisamuti peaks Terviseameti puhul reeglina piisama TIS-i andmetest, kuivõrd TIS-i eesmärk ongi mh tagada tervishoiuteenuse kvaliteeti ja patsientide õigusi.

Seeläbi jääks reeglina psühhiaatrilise abi osutajate kanda vaid kohustus andmete edastamiseks narkomaaniaravi andmekogule, lastekaitse kontekstis ning isiku kinnisesse asutusse paigutamise menetluse raames. Esimese kahe puhul on edastatavate andmete täpsem koosseis õigusaktide tasandil juba määratletud, kuid viimase puhul on see töö seadusandjal veel tegemata.

6. Kokkuvõte

Psühhiaatria valdkonnas on konfidentsiaalsusel ning arsti ja patsiendi vahelisel usaldusel väga oluline roll. Esmapilgul justkui paradoksaalselt on aga psühhiaatrias ehk muudest meditsiinivaldkondadest mõnevõrra olulisem ka konfidentsiaalsuskohustusest kõrvalekallete lubamine. Psühhiaatriasse puutuvalt on loodud eriseadusesse norm (PsAS § 5 lg 2), mis saladuse hoidmise kohustust ja sellest lubatud kõrvalekaldeid VÕS §-st 768 kui üldsättest eraldiseisvalt reguleerib.

Kuigi erinormi olemasolu üheks põhjuseks on fakt, et PsAS võeti vastu enne VÕS-i, tegi seadusandja PsAS-i loomisel teadliku otsuse hoida see lahus toona planeeritud üldisest patsiendi õiguste kaitse seaduse eelnõust. Lisaks on seadusandja erisätte pea 30-aastase ajaloo vältel pidanud järjepidevalt vajalikuks sättes kehtestatud erandite ringi täiendada. Seega pole seadusandjal olnud tahet ei psühhiaatria valdkonna erisätte kaotamiseks ega VÕS-i üldsättele allutamiseks. Vastuolulisel kombel otsustas Riigikohtu kriminaalkolleegium 2022. aastal seevastu, et selle erisätte sisu tuleb siiski VÕS-i üldsätte § 768 vastu mõõta, ning jõudis seeläbi tulemini, et PsAS § 5 lõige 2 ei luba psühhiaatrilise abi osutajal jagada patsiendi kohta enamat teavet kui vaid ravi saamise fakti ja diagnoosi. Vastuseta jäi küsimus, kellel sellisest piiratud teabest millist kasu saaks olla või kuidas see sätte eesmärkidega ühitub.

Lisaks leidis Riigikohus, et PsAS § 5 lõige 2 on selline erand üldisest konfidentsiaalsuskohustusest, mis pelgalt lubab teavet jagada, mitte ei kohusta psühhiaatrilise abi osutajat selleks. Arvestades patsiendiandmete jagamisega kaasnevaid märkimisväärseid riske tervishoiuteenuse osutajale, oleks viimasel mõistlik pigem andmete jagamisest sootuks hoiduda. Selline tulem aga ei arvesta psühhiaatriavaldkonna eripäraga, mis seisneb lihtsas tõsiasjas, et psühhiaatrias võib patsiendi kohta kogutud teave mõjutada paljudel juhtudel nii patsiendi enda kui ka kolmandate isikute huve, õigusi ja heaolu oluliselt enamal määral kui muudes meditsiinivaldkondades. Seetõttu ongi seadusandja ette näinud erandeid just psühhiaatria valdkonnas, mis lubavad arstil patsiendi andmeid kolmandatele isikutele piiratud juhtudel ja kindlatel eesmärkidel jagada. Riigikohus aga tõlgendas need erandid põhimõtteliselt sisutühjaks ning taandas kogu küsimuse VÕS-s sätestatud üldisele konfidentsiaalsuskohustusele, mis ei arvesta psühhiaatria valdkonna eripäradega.

Kehtivat õiguslikku regulatsiooni iseloomustab paraku läbiv õigusselgusetus. Eelkõige vajaksid täpsustamist PsAS § 5 lõike 2 alusel edastatavate andmete koosseis. Andmete täpsema koosseisu määratlemata jätmine loob ebaproportsionaalselt suure riski tervishoiuteenuse osutajale. Samas kaasneb andmete koosseisu täpsemalt määratlemisega paratamatult õiguslünkade tekkimise oht. Näiteks, kuigi lastekaitseseadus moodustab erandi üldreeglist, mille kohaselt ei või VÕS § 768 lõike 2 alusel avaldada teavet juba toimepandud teo kohta, piiravad PsAS ja LasteKS isikute ringi, kelle andmeid psühhiaatrilise abi osutaja lastekaitse kontekstis jagada võib – s.t juba väärkoheldud lapsest saaks teatada vaid juhul, kui lapse isik on teada. Nii võibki juhtuda, et kuigi on teada, et üht last teatud kohalikus omavalitsuses on väärkoheldud, ei saa psühhiaater lapse elukohajärgsele kohalikule omavalitsusele edastada teavet väärkohtleja isiku kohta. Sellisel juhul esineb tõsine risk, et abivajav laps jääb abita. Lisaks võib praegune õigusselgusetu olukord jätta menetlusosalised (eelkõige kahtlustatava/süüdistatava) ilma tõhusa kaitseta (kui pole selge, mis andmeid tervishoiuteenuse osutajad tema kohta süüteomenetluses avaldada võivad), takistada süütegude tõhusat menetlust (kui patsiendiandmete avaldamine süüteomenetluses on põhimõtteliselt välistatud) ning põhjendamatult koormata tervishoiusüsteemi.

Patsientide ja kolmandate isikute õiguste ja huvide kaitseks, tervishoiuteenuse osutajate riskide maandamiseks ja nii raviasutuste kui ka kohtusüsteemi ressursside säästmiseks on vaja tagada õigusselgus selles, kas ja kuidas täpselt peaks ikkagi psühhiaatria valdkonnas patsiendiandmete jagamine kolmandate isikutega toimuma. Teisalt, tagamaks andmeväljastuste paremat jälgitavust, läbipaistvust ja tõhusamat järelevalvet, oleks mõistlik kaaluda võimalust anda avalike ülesannete täitmiseks psühhiaatrilise raviga seotud andmetele ligipääs esmajoones riikliku tervise infosüsteemi kaudu. Psühhiaatrilise abi osutajalt andmete pärimine peaks jääma viimaseks ja erandlikuks võimaluseks.

Autoritest: PhD Kärt Pormeister on vabakutseline õigusteadlane, kes tegeleb sotsiaalmeedia vahendusel erinevate õigusküsimuste selgitamisega üldsusele.
Dr Madis Parksepp on Viljandi Haigla psühhiaatriakliiniku juht ja Eesti Psühhiaatrite Seltsi juhatuse liige.

• tervishoiuteenuse osutamise leping
• põhiõigused, vabadused ja kohustused
• haldustäitemenetlus ja -sund
• tõendamine kriminaalmenetluses
• menetlejad
• korrakaitseõigus